2003年以后，我国金融管理框架从之前的2家正部级1家副部级单位增加为4家正部级单位，但现在看来，相对我国经济金融发展，行业监管部门仍旧相对薄弱（3大行业监管系统人员加总之和不及央行系统人员总和的1/3）。

在新一轮金融监管改革当中，中央政府尤其应当在充实3大行业监管部门基层人员编制数量上下功夫，并在人员编著得到大量充实的基础上，责成他们全面加强对现有正规金融体系之外的各类金融活动的研究，该准入的要尽早发放金融牌照，该打击清理的要果断严厉出手。考虑到中央政府扩张编制总量十分困难，不妨可以将央行县域机构人员甚至部分地市机构人员全部划转到3大行业监管部门，之后更加专注于货币政策的科学制定与宏观运行的监测统计。

文章：借鉴英美财金框架 科学推进我国监管体制改革

作者：新平

在党的十八届五中全会上，“十三五”规划建议对加快金融体制改革提出了纲领性意见，明确要求“加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场 发展的金融监管框架，健全符合我国国情和国际标准的监管规则，实现金融风险监管全覆盖”。但是，一些所谓专家学者却在没有弄清事实真相或者从以偏概全的角度出发，提出了似是而非的建议，这并不有利于我们很好吃透中央精神、稳妥推进改革。有必要本着溯本清源的态度，准确了解危机之后国际监管框架的最新变革，并对我国监管体制变革提出实事求是的政策建议。

一、财政部在英美财经框架当中居于核心地位

对于英美金融监管体制的理解不应局限于中央银行和监管机构，还应同时考量与其关系十分密切的财政部。

一是财政部具有更为显要的政治地位。以英国为例，从财政部与中央银行（英格兰银行）的关系上看，尽管英国中央银行具有很强的独立性，但在法律关系上仍然隶属于英国财政部，其行长由财政大臣遴选并提名。2012年11月26日，英国财政大臣奥斯本（保守党）在国会宣布，加拿大央行行长马克·卡尼为新任英格兰银行行长人选，并从2013年7月开始履职。值得特别关注的是，在动用公共资金进行危机救助方面，英国法律授权财政部作为公共资金使用的唯一决策机构，并就公共资金使用情况对公众和国会负责；在危机情况下，为保护公共资金的安全，财政部有权向英格兰银行下达指令，请其对单家机构或市场提供流动性支持，或者采用特别处置手段来缓解危机；如果英国中央银行在危机管理过程中确需动用公共资金，必须经过财政部同意。从财政部与中央银行货币政策委员会（MonetaryPolicy Committee ,MPC）的关系上看，虽然英国的利率是中央银行制定的，但是通货膨胀目标却是由财政部定下的。从财政部与中央银行金融政策委员会（FinancialPolicy Committee ,FPC）的关系上看，英国财政部对金融政策委员会的职责和目标具有最终解释权，金融政策委员会通过财政部向国会负责；财政部在金融政策委员会中派出一名不享有表决权的代表，在提供政府关于宏观经济形势的评估情况以及提出政策建议的同时，还负责分析金融政策委员会决策对财政的影响，确保其政策方向与政府保持一致。当然，为确保金融政策委员会能够根据维护金融稳定的需要而提出不受政府欢迎的政策，如为缓解资产泡沫而限制信贷和债务增长，金融政策委员会可以不执行财政部的相关指导，但必须向财政部进行书面报告以说明理由。再以美国为例，1947年沿用至今的《总统继任顺序法案》明确，一旦美国总统离开职位（如免职、死亡或辞职），将由副总统、参众议会议长及内阁成员依序接替。在这个18人的先后接任顺序当中，财政部长位列第5（之前4位分别是副总统兼参议院议长、众议院议长、参议院临时议长和国务卿），却不见美联储主席踪影，充分说明美国财政部的政治地位决非联储可以望其项背。

二是金融监管体制改革的主导者是财政部而非中央银行。也正是因为英美财政当局具有令人信服的政治地位，才使其成为金融监管体制改革当之无愧的主导者。在英国，全球金融危机不仅令其金融业遭受重创，也使其引以为自豪的金融监管陷入信任危机，饱受质疑和批评。为此，2009年7月，英国（此时执政党为工党）财政部发布了《改革金融市场》白皮书，提出了金融监管改革的计划和方案。白皮书的主要内容包括改革监管机构、培育竞争市场、控制系统风险、增强消费者保护以及加强国际和欧洲层面监管合作等等。作为当时的执政党工党的挑战者，英国影子内阁财政大臣奥斯本（保守党）针锋相对地发布了《从危机到信心：稳健银行业的计划》影子白皮书，对金融监管体制提出了更为彻底的改革。2010年5月保守党上台之后，奥斯本的方案得到了实质性实施，其中就包括英国金融服务局（FSA）的撤销。在美国，此次国际金融危机之后，其出台了“大萧条”以来改革力度最大、影响最为深远的《多德-弗兰克法案》，反映了美国朝野从政府到国会、从法律界到学术界对2007-2009年金融危机的全面反思。历史地看，《多德-弗兰克法案》有望在美国金融史上成为与《格拉斯-斯蒂格尔法案》比肩的又一座金融监管里程碑，并且成为全球金融监管改革立新的标尺，而该法案的提案者即为美国财政部而非联储。

三是在改革之后的金融管理体系当中，部门之间仍然存在协调问题，依旧不是完美无缺的监管框架。以英国为例，为了将市场主体的监管负担减到最低，并确保有关事项不因监管空隙而被遗漏，英国政府（此时执政党为保守党和自由党）正式发布了包括《<2012年金融服务法>草案》（Draft Financial Services Bill 2012，后成为《2012年金融服务法》，Financial Services Act 2012）在内的题为《金融监管新方法：改革蓝图》的白皮书（以下简称《白皮书》），全面阐述了政府的监管改革设想。作为重要内容之一，《白皮书》明确规定了各种监管机构的法定协调职责，并要求其签订正式的监管备忘录且定期更新，以便对彼此之间在不同领域和事项上的合作与协调做出明确规定。作为最为重要的内容，当然是金融行为监管局与审慎监管局之间的协调，此外也涉及金融行为监管局及/或审慎监管局与负责宏观审慎监管和金融系统稳定性的金融政策委员会和英格兰银行之间的协调。这意味着备忘录中的条款将具有法律约束力，政府和议会可以据此向监管机构进行问责。

总而言之，在英美财经框架中，主导金融管理（含货币政策、金融政策、审慎监管、行为监管）大政方针的决非中央银行，而是政治角色更加吃重的财政部。

二、英国金融行为监管局与中央银行是对等而不是隶属关系

根据2013年4月1日正式生效的英国《2012年金融服务法案》，在英国金融管理框架下新出现了三个机构，即金融政策委员会（FPC）、由原来金融服务局（FSA）拆分的审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）。其中，金融政策委员会是英格兰银行理事会内设的下属委员会，负责宏观审慎管理，确保整个金融体系的稳健运行，并对影响英国金融体系稳定的系统性风险采取对策。审慎监管局是独立操作的英格兰银行附属机构，负责对银行、保险公司、大型投资机构的微观审慎监管，以防止出现重大风险。而金融行为监管局则是一个完全不属于英格兰银行的独立机构，对财政部和议会负责，并负责对整个金融行业的服务行为实施监管。与英国中央银行一样，英国金融行为监管局的主要负责人也是由英国财政大臣提名的。金融行为监管局既有行为监管职责，也有审慎监管职责，即在对全部金融行业约26000家机构的金融行为进行监管基础上，还要对除受审慎监管局监管外的约23000家金融机构进行审慎监管。金融行为监管局的核心目标是金融消费者保护，公平竞争和维护资本市场诚信。

需要进一步说明的是，在英国金融管理框架下，金融管理目标除了宏观审慎目标之外，至少还有货币政策目标、保护和增强对英国金融系统信心目标。其中，货币政策目标交由英格兰银行货币政策委员会负责，保护和增强对英国金融系统信心目标交由金融行为监管局负责。作为自身主要职责——宏观审慎目标的承担者，金融政策委员会对审慎监管局和金融行为监管局具有指令权（power of direction）和建议权（power ofrecommendation）。其中，指令权是指金融政策委员会有权就特定的宏观审慎监管工具做出决策，要求审慎监管局或金融行为监管局实施；建议权是指金融政策委员会有权向审慎监管局和金融行为监管局提出建议，监管机构若不执行，需要做出公开解释（comply or explain）。与此同时，金融行为监管局负责人作为外部成员列席金融政策委员会会议时并不具有表决权。基于这一事实，一些学者得出似是而非的结论，误以为英国金融行为监管局也像审慎监管局那样隶属于英格兰银行。实际上，为了完成自身主要职责——保护和增强对英国金融系统信心目标而不是宏观审慎或者货币政策目标，英国金融行为监管局还有三项操作目标，即消费者保护目标（确保消费者受到适当程度的保护）、健全性目标（保护和增强英国金融体系的健全）以及效率与选择目标（促进市场上的效率和选择）。

与之相类似，服务于经济社会发展中的一些重大目标的贯彻执行，我国中央政府批准建立了很多部际联席会议制度，比如“金融监管协调部际联席会议制度”、“经济体制改革工作部际联席会议制度”等等。以“经济体制改革工作部际联席会议制度”为例（参见国函〔2013〕96号），其主要职责是在国务院领导下，协调解决经济体制改革进程中的重大问题等。在该协调机制之下，发展改革委主要负责同志（主任）担任召集人，分管负责同志（一名副主任）担任副召集人，包括财政部（一名副部长）、人民银行（一名副行长）、银监会（一名副主席）、证监会（一名副主席）、保监会（一名副主席）等在内的其余34家成员单位的有关负责同志为联席会议成员。换句话说，服务于协调解决经济体制改革进程中的重大问题目标，国家发改委当然是牵头单位，拥有更多的决策主导权，但从国函〔2013〕96号“联席会议以会议纪要形式明确会议议定事项，经与会单位同意后印发有关方面”的表述来看，国家发改委决不是财政部、人民银行、银监会、证监会、保监会任何一家机构之上的领导机关，而是遇有“重大事项要及时向国务院报告”。

总而言之，不应将英国金融行为监管局对于宏观审慎监管的参与以及英格兰银行金融政策委员会对于宏观审慎监管的主导视作英格兰银行对英国金融行为监管局的领导。

三、充分认识我国金融管理领域存在的主要矛盾

我国现行金融管理体制成型于2003年，至今已有近13年历史。事实表明，这一监管体制与确保我国金融稳定以及促进实体经济发展的要求是基本适应的，并且在肇始于2007年美国次贷危机的国际金融危机中经受住了考验，赢得了国际、国内社会的一致信赖。当然，现行金融管理体制也确实存在不少值得商榷和改进的地方。

一方面，我国金融管理部门之间的协调仍有待进一步加强。在今年财经年会期间，有关知名学者型官员对今年股灾原因进行了回顾与反思，并将主要原因归结为行业监管部门以及行业监管部门之间的协调不利，如杠杆交易过度、多空机制不均衡、股市缺乏有效熔断机制、新股发行存在制度缺陷等等。其实，除了上述原因之外，还有政策出台时机把握欠妥、宏观部门与行业监管部门协调配合不足的矛盾。本来，完善人民币汇率形成机制以及加大去杠杆的力度无可厚非，都是必须坚定不移认真推进的工作事项，但是如果能够在旧有新股发行机制已经造成股价大跌的情形下充分考虑新政策出台的叠加效应，进而选择新政策错峰出台、或者小幅缓步出台，则将更有助于平复恐慌抛售的金融市场，而不至于导致8月24日沪市暴跌8%以上、超2000只个股跌停的窘境。

另一方面，金融管理体制“头重脚轻”的矛盾日益凸显。为了避免地方政府干预金融行业的正常活动，自上个世纪90年代以来，我国金融管理体制开始走向垂直化。实践来看，这一做法对于守住不发生系统性、区域性金融风险的底线尤为关键。可以看到，经过监管者和从业人员的多年努力，正规机构的金融风险不断缩小，不但根本摆脱了“技术上已经破产”的窘境，而且还初步具备了较强的国际竞争力。与此相对应，非正规机构金融风险仍然表现突出。从3家行业监管机构来看，由于人员编制相对过少，特别是基层监管机构人员配备更加捉襟见肘或干脆处于空白状态，使得一些金融管理职责不得不背离垂直管理初衷而下方地方。例如，小额贷款公司、融资性担保公司的管理职责交由地方管理以后，后者只能以准金融机构的形态出现。再比如，清理整顿各类交易场所、处置非法集资的责任明确由地方政府牵头以后，由于后者专业性不足，各类违规、非法金融活动反而有愈演愈烈之势。

四、打造科学缜密的现代金融监管框架

进一步改革完善我国2003年形成的金融监管框架已是大势所趋。借鉴英美监管体系改革经验，变革思路主要包括“全面改革”和“科学修补”两种模式。

（一）结合我国国情进行有针对性的完善

一是做实金融监管协调机制。这个问题与将“一行三会”合为一体并不等价，如果“一行三会”4家合一，监管机构之间进行协调的问题就会随机构的消失而不复存在。至于如何在“一行三会”4家并存的条件下做实协调机制？仍然可从英美国家找到借鉴。以英国为例，危机之前，金融监管协调机制主要体现为财政部、英格兰银行和金融服务局（FSA）之间的非正式备忘录，所以当危机袭来之时，清晰、及时、有效的监管协调机制缺位问题就马上暴露出来。之所以说不够清晰，是因为协调机制的内容过于泛泛或不够系统；之所以说不够及时，是因为非正式备忘录的内容缺乏定期更新；之所以说不够有效，是因为非正式备忘录的法律层级不够，无须为不去执行或者执行不到位而支付代价。借鉴英国《白皮书》做法，做实我国金融监管协调机制决不应停留在“一行三会”之间相互协商层面，而是应当借重层级更高的国家法律或国务院令形式来约束。与此同时，这些法律文书应尽可能内容详细、操作性强，并明确对违法违规者进行惩戒或问责。

二是全面充实基层金融监管力量。2003年以后，我国金融管理框架从之前的2家正部级1家副部级单位增加为4家正部级单位，但现在看来，相对我国经济金融发展，行业监管部门仍旧相对薄弱（3大行业监管系统人员加总之和不及央行系统人员总和的1/3）。自本届政府提出“大众创业、万众创新”理念以来，以P2P为代表的互联网金融如雨后春笋般蓬勃发展起来，对于实现金融普惠、服务小微企业和“三农”非常有利。但是，由于缺乏有效的金融监管，P2P平台就出现了两个方面的问题：其一，很多P2P平台并不清楚什么才是符合金融运营规律的规范经营，或者明知故犯，无序甚至违法经营；其二，当公众看到P2P平台缺乏监管的时候，也会对其投不信任票，即使把钱交给P2P平台，经常也是忐忑不安。两种力量共同作用之下，P2P平台破产倒闭、卷款潜逃现象早已屡见不鲜。与此同时，如果基层监管力量充足，就会有能力准入更多数量、更多类型的交易场所，从而使其在金融监管的有效监督之下健康发展，更好服务实体经济；就可以对不规范的交易场所进行更为严密、严厉的清理整顿，从而守住不发生系统性、区域性金融风险的底线。总而言之，金融存在的根本价值在于满足实体经济的发展需要。基于这一认识，当前我国金融发展的主要矛盾并不在于那些“高大上”的金融机构，而在于基层金融“毛细血管”不畅。因此，服务于这一矛盾的解决，在新一轮金融监管改革当中，中央政府尤其应当在充实3大行业监管部门基层人员编制数量上下功夫，并在人员编著得到大量充实的基础上，责成他们全面加强对现有正规金融体系之外的各类金融活动的研究，该准入的要尽早发放金融牌照，该打击清理的要果断严厉出手。考虑到中央政府扩张编制总量十分困难，不妨可以将央行县域机构人员甚至部分地市机构人员全部划转到3大行业监管部门，之后更加专注于货币政策的科学制定与宏观运行的监测统计。

三是强化财政部门对金融国有资产的看管。财政部门是国有资产的代言人，动用纳锐人的每一分钱都应由财政部门公开作出解释说明，其他政府部门未经财政部门许可，不得私自动用国家公共资金；审计部门应加强审计监督，共同对全体公民和社团负责，打造诚信政府。基于上述逻辑，借鉴英美财经框架，我国财政部门必须更加有为。一方面，应充分明确国家财政部是动用公共资金进行危机救助的唯一部委层级的决策人，同时赋予国家财政部应对各类危机“先斩后奏”的紧急处分权；如果中央银行在危机管理过程中确需动用公共资金，必须经过财政部同意。另一方面，应当强化财政部对系统重要性金融机构的看管权。目前来看，具有系统重要性的金融机构无一不是国有控股企业，如果将国有资产出资人的话语权置于行业监管及货币政策部门之下，或者经常“缄默不语”，就会导致国有资产出资人地位的实际悬空，既不利于国家金融安全的系统有效维护，更不利于对全体纳税人的负责。

（二）模仿英美财经框架进行全面改革

显而易见，在英美财金框架之下，财政当局均处于十分显要的位置。模仿这一架构，为了达到精简机构的目的，“一行三会”完全可以回到我国1978年之前的体制，即4家机构合并之后作为财政部代管的副部级单位存在。这样做的好处是，可以将不同金融管理目标（如货币政策、审慎监管、行为监管）完全内化在一家机构当中进行充分妥协与平衡。然而，这一模式不见得能够帮助我们降低行政成本。如前所述，为了畅通我国经济金融体系当中的“毛细血管”（主要是指在加快推动依法经营的准、类金融机构或金融行为变为正式金融机构的基础上，进一步做好常规性金融监管；同时，严厉打击违法经营的准、类金融机构或金融行为），我国金融监管部门亟需扩张基层队伍。而且，只要这种扩张带来的行政成本增加低于“毛细血管”疏通给实体经济带来的收益，这种扩张就具有实际意义，本质在于融资难、融资贵等矛盾的更好化解。

最后，当我们积极借鉴英美改革经验之时，也不该忽略后来通过对英美金融监管体制改革历史进行反思所发现的问题与教训。事实上，1997年工党政府决定成立金融服务局（FSA），更多只是一个应对政治压力的仓促决定，而非适应金融市场的发展特质；若干年之后，保守党和自由党联合政府刚一上台即宣布要撤销金融服务局（FSA），这不能不让人质疑其监管架构调整在很大程度上已经带有非常浓厚的政治色彩。作为一段无法使人忘却的事实与令人深思的例证是，2009年英国政府（当时的执政党为工党，2010年5月以后工党变为在野党）通过《改革金融市场》白皮书提出，全面维护既有的三方监管体制（英格兰银行、金融服务局和财政部），重点放在建立正式合作机制和扩大金融服务局（FSA）职权上。沿袭这一思路，英国议会在大选解散前夕紧急通过了《2010年金融服务法》，对作为金融服务局（FSA）权力来源和运行基础的《2000年金融服务和市场法》进行了修改和补充，将《改革金融市场》白皮书中的若干内容以立法形式确立下来。其中，金融稳定被明确规定为金融服务局（FSA）的法定监管目标；金融服务局（FSA）的规则制定权得到显著扩展，从只能制定有利于“保护消费者利益”的规则，扩展为可以制定有利于“实现其任何监管目标”的规则；扩大了金融服务局（FSA）的信息收集权，授权其要求受监管实体以外的机构和个人提供与金融稳定有关的信息等。而在当时影子内阁（保守党，2010年5月以后到目前为执政党）同期（2009年）针锋相对的《从危机到信心：稳健银行业的计划》影子白皮书中，却提出了废除三方监管体制，撤销金融服务局（FSA），代之以全新的消费者保护局，负责金融消费者保护工作，赋予英格兰银行维护金融稳定和对所有银行及其他金融机构进行审慎监管的全面职责。2010年5月以后，随着工党变为在野党、保守党变为执政党，工党的方案最终落空，而保守党完全相反的方案随即成为现实。镜鉴英国改革历史，我国金融监管架构改革决不应成为部门利益你争我夺的工具，而应服务于实体经济的健康发展和金融风险的有效防范，从而为最广大人民群众谋求福祉和社会进步。

附录：

近年英国金融改革重要法律法规或权威文件一览